闲置土地收回与抵押权人的权益保护

近日，某房地产公司11宗土地因超期未动工开发而被武汉市江夏区政府无偿收回事件引发热议。但根据该房地产公司的经营模式，该房地产公司在取得土地时使用了大量贷款，同时已将土地抵押给债权人；于是，闲置土地被政府无偿收回后，已设立的抵押权、土地被收回后抵押权人的权利救济，成为银行等债权人最关心的问题之一。

闲置土地的收回是政府针对房地产企业未能及时开发而设置的惩罚性手段，目的在于防止房地产企业捂地增值，但在闲置土地设有抵押权的情形下，该惩罚措施的实施影响抵押权人的债权清偿。本文主要通过从法律法规规范、司法实践探讨此种情形下对抵押权人的利益影响。

（一）闲置土地无偿收回的法律法规依据

政府无偿收回闲置土地的法律法规依据主要有：

《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第二项，“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条，“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。

《闲置土地处置办法》第十四条，“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条（修订后为三十八条）和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。

（二）闲置土地的认定标准

闲置土地是指非因政府、不可抗力原因超两年未动工开发的国有建设用地。

在该情形下，动工开发日确定问题至关重要。通常动工开发日以《建设用地使用权出让合同》或《划拨决定书》约定、规定的动工开发时间为准，但如果未约定、规定的，则以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。而实际交付土地日期应以交地确认书确定的时间为标准。

确定动工开发日后，下一步需明确如何才能构成“动工开发”。根据《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发系指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。即认定动工开发的前提为：取得施工许可证，如未取得施工许可证，即使基坑开挖完毕或打入所有基础桩，都不会被认定已动工开发。

（三）闲置土地的认定程序

根据《闲置土地处置办法》的规定，限制土地认定需要经过（1）调查通知（第五条、第六条）（2）当事人说明（第八条）（3）调查（第八条、第九条）（4）下达认定书（第十条）（5）信息公开（第十一条）。

（四）抵押权人权益保护

1. 政府能否无偿收回已设立抵押权的闲置土地？

《闲置土地处置办法》第十三条规定，“在拟定设有抵押权的闲置土地处置方案时，市、县国土资源主管部门应当书面通知抵押权人。”第十四条第二项规定，“对于未动工开发满两年的，市、县国土资源主管部门可以依法报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权；闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。

《国家土地管理局〈关于对《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条有关内容请求解释〉的复函》（以下简称《复函》）：“抵押权附属于土地使用权。作为主权利的土地使用权，因行政机关依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，作出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭。”

从上述规定来看，无论闲置土地是否已经设立合法、有效的抵押权，国土资源部门均可依照闲置土地实施收回程序。但若已经设立抵押权的，需要专门通知抵押权人；但是抵押权人再次期间有何种权益，又可通过何种方式维护自己的权益，法律法规均未有明确的规定，特别是依据《复函》的规定，闲置土地被收回时，抵押权随之消灭。

2. 法院的查封、保全、执行能否阻却已抵押闲置土地被无偿收回？

国土资源主管部门收回闲置土地的权力虽然不受抵押权的限制，但是应当受到司法机关强制执行行为的限制。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条规定，国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。

陕西嘉鸿房地产开发有限公司与洛南县农村信用合作联社金融借款合同纠纷（(2018)陕1021执异5号）案件中，审理法院认为，洛南县国土资源局虽然作出《收回国有建设用地使用权决定书》，但并未实施注销涉案宗地的使用权登记和土地权利证书的行为，涉案宗地的使用权仍登记在嘉鸿公司名下，驳回执行异议请求。

大连市自然资源局金普新区分局、哈尔滨银行股份有限公司大连分行执行异议案中（案号为（2021）辽0202执异238号），审理法院认为，本案执行中因被执行人没有履行义务，依法拍卖被执行人设定抵押物符合法律规定，申请人提出启动闲置土地程序，是对本院生效判决提出异议，其应通过再审程序救济，驳回申请异议人大连市自然资源局金普新区分局异议请求。

闲置土地进入执行程序后，通过拍卖移转给新的买受人或抵债给债权人，新的土地使用权人将会对土地重新进行利用开发，符合闲置土地无偿收回制度对于最大程度利用土地资源的立法目的。因此，在此种情形下，从维护司法权威角度出发应优先保护私权利，不适用闲置土地无偿收回的规定。

（五）闲置土地无偿收回制度下抵押权人的权利救济

1.事前救济

在我国现有的法律框架之下，在抵押土地面临被政府无偿收回的风险时，抵押权人可通过民事救济途径维护自身的权益。《中华人民共和国民法典》第四百零八条规定，抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求抵押人停止其行为；抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值，也不提供担保的，抵押权人有权请求债务人提前清偿债务。

当土地闲置达到一年，面临被国土资源主管部门征收闲置费的风险，即可以认为抵押人的行为足以使抵押物的价值减少，抵押权人有权要求抵押人停止闲置行为，尽快开工建设，及时消除闲置状态。当土地闲置达到二年，面临被国土资源主管部门无偿收回的风险，致使抵押物价值减损至零时，抵押权人可以要求抵押人停止闲置行为或者提供其他价值相当的担保。

抵押权人已要求抵押人停止闲置行为或者提供其他价值相当的担保，抵押人依旧闲置土地且拒不提供其他担保的，抵押权人可以要求债务人提前清偿债务。债务人无法清偿债务的，抵押权人应当及时对闲置土地行使抵押权。

2.事后救济

在闲置土地无偿收回制度设置框架下，在抵押土地被认定为闲置土地、收回时，抵押权人较为现实的处理方式是在听证过程中充分向国土资源主管部门表达诉求，争取在处置方案中将问题予以解决。

收回国有土地使用权是地方政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，主要是以行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。认定闲置土地要先行调查核实，并向社会公开闲置土地的位置、闲置时间等信息。无偿收回闲置土地时，《收回国有建设用地使用权决定书》要同时抄送相关土地抵押权人。此外，闲置土地设有抵押权的，土地主管部门在拟定闲置土地处置方案时，应当书面通知抵押权人。

由此可见，闲置土地的认定、收回涉及多个环节，抵押权人有知情权和参与权。抵押权人应密切关注土地管理部门管理动态及公开信息，推动作为行政相对人的抵押人加快开发、积极举证，避免抵押土地被认定为闲置土地及后续被无偿收回的风险，并视风险研判情况及时采取诉讼保全措施、申请强制执行等最大限度维护权益。

另外，有部分地方对于闲置土地收回与抵押人权益有特殊规定，如《福建省人民政府关于处置闲置土地的若干意见》中就对抵押权人的补偿作出了明确规定。第四条第（一）项规定“处置依法无偿收回的闲置土地，所得款项按下列顺序依次清偿支付后，有余款的，全额上缴同级财政：1、支付处置闲置土地过程中发生的委托评估、招标拍卖挂牌交易等项工作费用。2、原土地使用者未支付的征地补偿、拆迁安置费用和未缴清的土地出让金。3、闲置划拨土地重新处置后所应交纳的土地出让金。4、闲置土地依法设定抵押的，支付1、2、3项费用后的余款，清偿抵押权人的债权。”该规定虽然不能充分保障抵押权人的权利实现，但表明部门地方政府在收回闲置土地时，已经考虑抵押权人的权益。

目前明确法律规定在闲置土地无偿收回制度下给予抵押权人明确、充分的保护，因此，在客户享有抵押权的土地因被认定为闲置土地而被收回时，应当注意在收回程序中，充分与政府部门沟通，同时应当查找地方性法规、地方政府规章，充分维护客户的合法权益。