财产保全商品房预售资金监管账户若干问题

房地产行业进入低谷，金融机构、施工方等各方债权人相继起诉房地产企业并申请财产保全，要求冻结预售资金监管银行账户。同时，地方政府要落实“两个维护”（维护房地产市场的健康发展、维护住房消费者的合法权益）；为平衡维护债权人合法权益和“保交楼”的政策要求，住建部门，最高院等有关机关陆续发布文件通知，对人民法院保全执行预售资金监管账户问题，作出了专门的规定。

一、人民法院保全冻结有关主体银行账户的法律依据

法院是否可以冻结房地产企业的预售资金监管账户，原本不应该是一个问题。法院有权保全冻结有关主体的银行账户，是法律赋予法院的法定权力。

《民事诉讼法》第249条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院查询、扣押、冻结、划拨、变价的财产不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释〔2020〕21号）第2条第1款规定：“人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。”

根据各地商品房预售资金监管办法，房地产开发企业需根据实际情况，以建设项目作为独立的预售资金监管对象，在当地银行机构申请开立商品房预售资金专用存款账户，一个监管项目通常只能开立一个资金账户。并且，房地产开发企业应与监管银行、其他机关签署商品房预售资金监管协议，并依据商品房预售资金监管协议申请《商品房预售许可证》。商品房预售资金使用实行封闭式管理，购房人直接将预售款存入监管账户或按揭贷款银行直接转至监管账户，房地产开发企业使用资金需申请并经审核。

因此，预售资金监管账户作为收取购房者购房款的特定银行账户，从法律性质来说仍然是企业开立的银行账户，其中的资金所有权应属于企业所有，只是资金用途特殊。根据民诉法第249条规定，法院当然可以对资金监管账户进行查封冻结。

二、最高院政策文件对预售资金监管账户保全的特殊规定

    2022年1月13日，最高人民法院发布《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》（法发〔2022〕2号，以下简称2号指导意见）。

其中第14条明确规定：“对商品房预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金依法审慎采取保全、执行措施，支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用。除法律另有专门规定外，不得以支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因冻结或者划拨农民工工资专用账户和工资保证金账户资金；为办理案件需要，人民法院可以对前述两类账户采取预冻结措施。”

同一时期，最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行联合下发了《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（法〔2022〕12号，以下简称“12号文”）。12号文包含了2号指导意见主要内容，共五个条款，对预售资金监管账户的冻结、扣划、解冻等问题进行了规定。主要内容如下：

1、法院可以冻结商品房预售资金监管账户，但冻结后应及时通知当地住建部门；

2、项目竣工且完成交房前，法院不得扣划资金，但因执行特定债权案件除外；“保交楼款项”经住建部门审核同意支付的，银行应及时支付，并报告法院；

在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，法院不得扣划账户中监管额度内的资金；但因执行工程进度款、材料款、设备款等债权案件，法院可以扣划资金。该规定与2号指导意见第14条的规定一致。

“保交楼款项”是指工程建设进度款、材料款、设备款、购房人退房款。在预售资金监管账户被冻结后，如欲以冻结账户中的资金来支付该等款项，只需经过住建部门审核同意，银行便可以直接扣划支付，扣划后仅需由银行通知法院即可。

3、房地产企业提出申请并提供担保后，预售资金监管账户可以解除冻结。

4、住房和城乡建设主管部门应当依法妥善处理房地产开发企业等主体的资金使用申请，未尽监督审查义务违规批准用款申请，导致资金挪作他用，损害保全申请人或者执行申请人权利的，依法承担相应责任。

三、财产保全和执行实务案例

（一）最高人民法院（2021）最高法执监459号中建一局集团第三建筑有限公司、唐山市中运房地产开发有限公司建设工程合同纠纷执行监督执行裁定书

1、商品房预售资金应用于购买该项目建设必需的建筑材料、设备和支付项目建设的施工进度款等，不得挪作他用；在保障建设工程施工正常进行的前提下，人民法院可以对商品房预售资金专用监管账户依法采取冻结措施，但仅在工程竣工、资金仍有结余的情况下才可作为执行案款予以扣划。

2、河北两级法院并未对本案已查封的被执行人财产情况、查封财产总价值以及商品房预售资金专用监管账户所涉及的在建工程施工建设情况、支付资金情况等事实作进一步查明，以上事实系关系到能否冻结案涉商品房预售资金专用监管账户的基本事实。河北两级法院在未查明以上基本事实的情况下，直接裁定解除对中运房地产公司商品房预售资金专用监管账户内资金的冻结，属于认定事实不清。

（二）北京高院（2022）京执复18号北京宏华伟业房地产开发有限公司执行审查执行裁定书

1、参照《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条的规定，财产保全中，人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。本案中，案涉账户登记在宏华公司的名下，北京一中院冻结该账户内的存款，符合司法解释的上述规定。宏华公司主张该账户系商品房预售资金监管账户不得冻结，缺少法律依据，本院不予支持。

2、若宏华公司确因工程建设需要使用案涉账户内的资金，其可依据《最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》第二条的规定，报请项目所在地住房和城乡建设主管部门审核同意后，由相关商业银行及时支付，并将付款情况及时向北京一中院报告。相关住房和城乡建设主管部门应当依法妥善处理宏华公司的资金使用申请，未尽监督审查义务违规批准用款申请，导致资金挪作他用，损害保全申请人权利的，依法承担相应责任。

（三）北京高院（2022）京执复188号张家口富利嘉房地产开发有限公司执行审查执行裁定书

1、北京一中院认为：上述两个监管账户内监管资金严重不足，富利嘉公司亦未提供任何证据说明情况，可见上述两账户实际上已不具备对预售资金的监管功能。2021年9月，本案15号楼、16号楼已完成竣工验收和备案，并达到交付使用条件。2021年9月30日，富利嘉公司在《张家口日报》刊登公告，向业主发出告知。虽然该院于2022年4月对上述两账户余额扣划时，15号楼、16号楼未完成房屋所有权首次登记，但该院采取扣划措施时该商品房已完成竣工验收和备案，并未导致该商品房项目建设停止，影响项目竣工交付，损害购房人合法权益。综上，富利嘉公司的异议请求不能成立，该院不予支持。

2、北京高院认为：北京一中院在案件执行中直接从预售资金监管账户扣划资金的行为不符合《最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行关于规范人民法院保全执行措施，确保商品房预售资金用于项目建设的通知》的相关规定，但鉴于目前案涉15、16号楼均已完成房屋所有权首次登记，富利嘉公司就案涉账户资金仍需监管亦未提交充足证据，故已无要求北京一中院就本案扣划资金予以执行回转的必要。富利嘉公司关于北京一中院扣划行为影响施工方及购房人的合法权益、要求将扣划款项返还至原银行账户的复议请求依据不足，本院不予支持。

（四）北京二中院（2022）京02执异297号嘉祥盛隆房地产开发有限公司执行审查执行裁定书

1、本案中，嘉祥盛隆公司未依法履行生效法律文书确定的义务，案涉账户登记在嘉祥盛隆公司的名下，本院冻结该账户内的存款，符合法律规定。

2、若嘉祥盛隆公司确因工程建设需要使用监管账户内的资金，只需报请项目所在地住房和城乡建设主管部门审核同意，由相关商业银行及时支付，并未规定必须先要经过人民法院同意，只是应当将付款情况及时向本院报告。因此，嘉祥盛隆公司所提异议请求缺乏法律依据，本院不予支持。

四、问题分析和建议

综上所述，尽管民事诉讼法和司法解释已规定法院有权查封、冻结预售资金监管账户，但在当前“保交楼”的政策要求下，司法机关在保全执行实务中，会予以酌情变通处理。法院往往只会采取控制性冻结措施，而不会进行处分性资金扣划；甚至可能因不同法院对政策规定的不同理解和执行而对资金监管账户一律不予查封冻结。

对金融机构等债权人而言，为了项目“保交楼”而产生的工程建设进度款、材料款、设备等，在经住建部门审核同意后银行就可以支付，只需要报告法院；而对哪些款项可以称作为“用于工程建设”，在工程建设和司法实践中难以明确区分；可见即使成功进行了冻结，也可能因资金专项用于保交楼导致后续无财产可供执行。

总体而言，法院对债权人要求对资金监管账户采取保全措施会予以区别对待，一案一议，审慎处理。债权人应尽快保全取得首封地位，以便于在博弈中占得一定先机。